|
دراسة مقارنة لقوانين الجمعيات والمؤسسات الخاصة في سورية |
|
|
|
المحامية منى أسعد
|
|
2006-04-14 |
وصولاً إلى ضرورة تعديل القانون 93 لعام 1958 خاص: "نساء سورية"عرفت مجتمعاتنا العربية الجمعيات الخاصة أبان الاستعمار، وكان لها دوراً كبيراً في تطور وعي الشخصية العربية واستنهاضها في مواجهة قوى الاستعمار والتخلف، وفي تنمية وتطور الحياة الفكرية والاجتماعية والسياسية وحتى الاقتصادية.
والآن باتت الجمعيات الخاصة في أي مجتمع أمراً على درجة عالية من الأهمية، ليس فقط لكونها تعبر عن الحالة الحضارية والديمقراطية في هذا المجتمع أو ذاك، بل أيضاً لكونها تمثل الرابط بين الدولة والفرد، وعليها تقع مسؤولية الارتقاء بالفرد وتأمين احتياجاته، وتنمية قدراته، ومساعدة الدولة في إيصال خدماتها للقطاع الأعظم من المواطنين. وما على الدولة سوى دعم نشاط هذه الجمعيات ومساندتها لتمكينها من تأدية مهامها وتحقيق أهدافها.
إلا أنه وبدلاً من ذلك فقد عمدت معظم الدول العربية، إن لم نقل جميعها، إلى سن القيود القانونية على هيئة قوانين، لشل عمل الجمعيات والحد من آفاق تطورها ونموها وإلحاقها بإدارات الدولة ووزاراتها. الأمر الذي أدى إلى تخلف معدلات التنمية الاقتصادية- الاجتماعية، وارتداد الوعي الجمعي العام للجمهور،والعجز عن مواكبة سير الحضارة المعاصرة، من الجوانب العلمية والإنسانية.
واليوم ونحن نتجه نحو التطوير والتحديث في الدولة والمجتمع، لا بد أن نتوقف قليلاً مع قانون الجمعيات المعمول به حالياً والصادر عام ،1958 دون أن يمسه تعديل يذكر منذ ذلك التاريخ. ولأن هذا القانون جاء بديلا عن قانون الجمعيات والأحزاب رقم/ 47/ الصادر عام 1953. الأمر الذي يقتضي منا قراءة ولو سريعة لهذا القانون.
كان قانون 1953 سباقاً في وضع الأسس والمعايير الخاصة بإنشاء الجمعيات والمؤسسات الخاصة. هذه المعايير التي تبدو للوهلة الأولى أنها تعبير عن حاجات مجتمع منفتح ومتطور وديمقراطي. إلا أن قراءة متأنية لمواد هذا القانون يؤكد بما لا يدع مجالاً للشك،أن القصد الكامن من هذا القانون هو تحويل التجمعات الأهلية والأندية الثقافية إلى أداة تعمل في إطار سياسة الدولة وتابعة لها. وفي هذا السياق نجد أن القانون انطوى على العديد من القيود وخاصة ما يتعلق منها بالتأسيس والنشاط والرقابة والحل.
ففيما يخص التأسيس: للوهلة الأولى تبدو المادة / 8 / عنواناً للديمقراطية حيث أكدت على حق الأفراد في تأسيس الجمعيات دون حاجة إلى إذن أو ترخيص مسبق.
لكن الفقرة الثانية من المادة عينها تؤكد بأن الشخصية الاعتبارية لا تثبت في مواجهة الغير إلا بعد إجراءات الشهر، أي بعد الحصول على موافقة الجهة الإدارية ممثلة بوزارة الشؤون الاجتماعية والعمل. وهنا تتعدد أسباب الرفض وفقاً لأحكام المادة / 6 / التي تشير إلى الجمعيات الممنوع تشكيلها بحكم هذا القانون. من كانت أهدافها تتضمن مخالفة للنظام العام والآداب العامة، أو إذا تضمن نظام الجمعية إشارة إلى فعاليات غير موضحة فيه. أو تلك التي ترمي إلى الاعتداء على أمن الدولة الداخلي أو الخارجي. ثم هناك الجمعيات التي لا يفصح نظامها الأساسي عن أهدافها.
وهذه بالعموم عبارات فضفاضة غير محددة تمكّن وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل ووزارة الداخلية في التوسع بالتأويل والتفسير والاجتهاد والقياس لرفض التأسيس أو إغلاق المقر وحل الجمعية. ثانياً في نشاط الجمعية:
حظرت المادة /18/ من القانون على الجمعيات- باستثناء السياسية منها- العمل في أكثر من مجال واحد وبالتالي فالجمعية التي تعمل في مجال الطفولة مثلاً لا يحق لها العمل في رعاية المعاقين. إلا بعد الحصول على موافقة الجهة الإدارية المختصة. الأمر الذي يقتضي إتباع الجمعية كافة إجراءات الشهر السابق ذكرها بما في ذلك النشر في الجريدة الرسمية.
كما أكدت المادة/ 13/الفقرة الثانية على السلطة المختصة أن ترسل إلى وزارة الداخلية نسخة من أنظمة الجمعيات التي أعطتها إيصالاً بتأسيسها وعنوان مركز أو مراكز إدارتها وأعمالها وتاريخ الإيصال ورقمه وأن تعلم الوزارة بكل تعديل يطرأ على أنظمة الجمعية وأوضاعها.
و تضمنت الفقرة الثالثة من المادة المذكورة أنه يحق لأي كان الإطلاع على إضبارة إحدى الجمعيات أو أن يطلب صورة مصدقة عن الأوراق الموجودة في الإضبارة بعضها أو كلها...
وحظرت الفقرة الثانية من المادة/14/ على الجمعيات حق امتلاك حقوق ملكية أو أية حقوق أخرى على العقارات إلا بالقدر الضروري لتحقيق الغرض الذي أنشئت من أجله.
كما حظرت الفقرة الثالثة من المادة ذاتها قبول الهبات والتبرعات أو حتى الوصايا من الداخل أو الخارج.
أما المادة/28/ فقد فرضت على الجمعيات إبلاغ نسخة من الحساب الختامي ومن الموازنة إلى السلطة المختصة.
في حين ألزمت المادة/29/ الجمعيات بوضع أموالها في مصرف مقبول من الجهة المختصة.
بالإضافة لكل ذلك فعلى الجمعيات أن تقدم بياناتها إلى السلطة المختصة بعد إلصاق الطابع المالي عليها...الخ ثالثاً في الرقابة والحل:
مكن القانون /47/ لعام 1953 وزارة الداخلية من ممارسة صلاحيات واسعة على الجمعيات تصل حد تفتيش مكاتبها وإغلاقها
إذ قضت المادة /33/ الفقرة الأولى بحق الوزارة بالإشراف على مختلف أنواع الجمعيات ولها حق تفتيشها والرقابة عليها ومراقبة مواردها المالية والوقوف على نشاطها والتأكد من حسن تطبيقها للقوانين وللمحافظ والقائم مقام الصلاحيات نفسها كل ضمن منطقة اختصاصه.
كذلك قضت المادة/ 34/ للضابطة بدخول الجمعيات في أي وقت لحفظ الأمن أو لمنع أمور أو ألعاب غير مرخص بها.
كما منحت المادة/35/ السلطة المختصة الحق في ندب أحد موظفيها لحضور اجتماع الهيئة العامة للجمعية والتحقق من أنه يجري بصورة قانونية.
أما المادة /37/ فقد أجازت لوزير الداخلية بقرار معلل كذلك للسلطة المختصة بعد موافقة وزير الداخلية أن تقفل مؤقتاً الأماكن التي تجتمع فيها:
الجمعيات المؤلفة خلافاً للقانون.
الجمعيات المؤلفة دون شهر.
الجمعيات التي تم شهرها ولكنها خرجت عن أهدافها
الجمعيات التي لم تقم بعقد اجتماع لهيئتها الإدارية مدة ستة أشهر على الأقل.
ب- وللجمعية التي أُقفلت مكاتبها حق الاعتراض على قرار الإقفال لدى قاضي الأمور المستعجلة.
ج- لقاضي الأمور المستعجلة أن يحكم بإلغاء قرار الإقفال المؤقت وتحويله إلى حل للجمعية.
د- ولقاضي التحقيق دخول الأماكن التي صدر قرار بإقفالها مؤقتاً شريطة أن ينظم محضراً بنزع الأختام عن مدخلها وان يضع أختاماً جديدة عليها عند مغادرته إياها.
الملاحظ أن هذا النص يعطي قاضي التحقيق الحق في مصادرة كافة الأوراق والمستندات الخاصة بالجمعية والاستيلاء عليها قبل لجوء الجمعية للقضاء. الأمر الذي يفقد الجمعية كافة الإثباتات التي يمكن أن تستعين بها للدفاع عن نفسها. وفيما يتعلق بالحل:
أجازت المادة/ 41/ الفقرة الأولى حل الجمعيات بقرار من قاضي الأمور المستعجلة وإقفال أماكن اجتماعاتها ومصادرة ممتلكاتها بحكم قضائي. وذلك إضافة لما سبق:
إذا عجزت عن تحقيق الغرض الذي أنشئت من اجله.
إذا تصرفت في أموالها بغير الأوجه المحددة لها طبقاً لأهدافها.
إذا ارتكبت مخالفة جسيمة للقانون أو للنظام العام.
والملاحظ أن أسباب الحل في جزء كبير منها فضفاضة وغير محددة لدرجة أنها تتيح للسلطة الإدارية التوسع والاجتهاد في الحل. كما يتيح لها تجريد الجمعية من وسائل الدفاع عن نفسها أمام القضاء. القانون/39/ لعام 1958:
حملت الوحدة السورية المصرية الكثير من التبدلات السياسية والاقتصادية والاجتماعية لدولتي الوحدة. والتي تجلت أكثر ما تجلت في بسط نفوذ الدولة على كافة المؤسسات القائمة، وتأميم العمل السياسي والأهلي، فجاء القانون الجديد واحداً (مع تعديلات طفيفة كتحديد نوع العملة في كلا البلدين)، ومحملاً بذات الفلسفة التي حكمت القانون السابق لكن بصياغة جديدة، الأمر الذي خيب آمال الكثيرين.
وأن كان قد ألغى دور وزارة الداخلية وحول كافة صلاحياتها إلى وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل، إلا أنه مثقلاً بالقيود والإجراءات التي تعكس مدى تبعية الجمعيات وعدم استقلالها، انطلاقاً من أن تشكيل الجمعية ليس فعلاً إرادياً حراً للأفراد، بل هو فعل لا يتم إلا بإرادة السلطة صاحبة القرار. وعليه" فلا يعتبر تشكيل أية الجمعية صحيح ونافذ ما لم تحظى بموافقة السلطة صاحبة القرار أي الحصول على الترخيص". مع ملاحظة أن الجمعيات التي يحرّم القانون تأليفها هي ذاتها في القانون /47/ لعام 1953 بكل ما تحمله من عبارات غير محددة تفسح مجال رحباً للسلطة المختصة في رفض الترخيص للجمعيات.
هذا بالإضافة إلى أن إجراءات الحصول على الترخيص والشهر، باتت أطول بكثير مما كانت عليه في القانون القديم وأكثر تعقيداً.
ويمكن للجهة الإدارية رفض الشهر، وفي هذه الحالة يحق للمؤسسين التظلم إلى الجهة الإدارية المختصة حسب المادة /11/ دون أن ينص صراحة على حق اللجوء إلى القضاء إذا رفض التظلم.
وإذا كان طبيعياً اللجوء إلى القضاء ما لم يمنع ذلك صراحة بنص القانون فإن من الأفضل دائماً النص الصريح على حقوق المؤسسين والخيارات المتاحة أمامهم.
وفي هذا الصدد يؤكد الأستاذ فايز جلا حج في محاضرة له غير منشورة فيقول"وإذا تابعنا التدقيق ببعض مواد القانون نجد المادة /2/ تنص على:
كل جمعية تنشأ لسبب أو غرض غير مشروع أو مخالفة للقوانين أو الآداب العامة أو يكون الغرض منها المساس بسلامة الجمهورية أو بشكل الحكم الجمهوري تكون باطلة لا اثر لها.
وعبارة مخالفة للقوانين أو الآداب العامة هو نص غريب، ويمكن تفسيره بشكل واسع جداً،وكما نعرف فإن القوانين ليست مقدسة، ويمكن لأي كان أن يطالب بتغيير القانون،وبالتالي هناك فرق بين تطبيق القانون ، وحق المطالبة بتغييره،إذ قد تنشأ جمعيات هدفها المطالبة بتغيير قانون ما أو إلغاؤه.
وهذا يختلف عن النص الذي ورد في القانون القديم حين ذهب إلى تحريم الجمعيات المخالفة للنظام العام.
فالنظام العام هو الذي لا يحق للأفراد الاتفاق على خلافه. لكن كثيراً من القوانين يمكن أن يتفق الأفراد على مخالفتها، فمثلاً القانون الذي يشرع تعدد الزوجات يمكن مخالفته.. بأن تشترط الزوجة في عقد الزواج بان لا يتزوج زوجها غيرها. ...".
كما وأن المادة /36/ تتضمن نصاً يسمح لوزير الشؤون الاجتماعية والعمل بإصدار قرار بحل الجمعية ويعتبر قراره قطعياً لا يقبل أي طريق من طرق الطعن أو المراجعة.
وهذا نص غريب لنه يمس باستقلال القضاء ومبدأ فصل السلطات، ويعتبر بالتالي خروجاً على الدستور.
ولا بد من أن يكون من حق كل من يمسه قرار صادر من السلطة التنفيذية بأن يلجأ إلى القضاء للدفاع عن حقوقه.
تسمح المادة /26/ للجهة الإدارية المختصة بأن تعين عضواً أو أكثر في مجلس إدارة الجمعية.
والمادة /46/ بأن تقوم الجهة الإدارية بدمج الجمعيات ذات النفع العام أو تعديل أغراضها تبعاً لاحتياجات البيئة بقصد تحقيق التناسق في الخدمات، وكأن هذه الجمعيات تابعة للجهة الإدارية وليست هيئات مستقلة.
تنص المادة /47/ على حق هذه الجهة أو الجهات باستبعاد من تريد من الترشيح للهيئات التنفيذية أو تعيين مجلس إدارة مؤقت حسب المادة /48/ يتولى الاختصاصات إذا رأت بعض المخالفات.
وتذهب المادة /51/ إلى أن من حق الجهة الإدارية حرمان من تثبت مسؤوليتهم من أعضاء مجلس الإدارة القديم من ترشيح أنفسهم... دون أن تحدد كيفية ثبوت ذلك، أهو بحكم قضائي؟ أم بقرار من الهيئة العامة؟ أم ماذا؟
كذلك منع الجمعية من الحصول على الهبات والإعانات والتبرعات.
وأيضاً منعها من الحصول على أي تمويل لا يمر عبر أقنية وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل.
كذلك منعها من الاتصال بجمعيات في الخارج تعنى بذات الشأن، إلا بعد موافقة السلطة المختصة الكتابية.
مما سبق يمكن القول أن الحاجة إلى تعديل هذا القانون لا تنبع فقط من كثرة الثغرات فيه وإنما من أجل قانون أكثر ديمقراطية وأكثر انسجاماً مع متطلبات الحياة المعاصرة. يتسم بالشفافية ويجل سيادة القضاء، وينسجم مع المستجدات على كافة الصُعد،الأمر الذي سوف يساهم في إعادة جذب الناس للاهتمام بالشأن العام، والتفاعل معه وفي هذا تطور وارتقاء لمجتمعنا ككل. 18/5/2005
|
